Durante el último medio siglo, más de 1,300 comunidades indígenas de la Amazonía peruana han obtenido títulos sobre más de doce millones de hectáreas de tierra, alrededor del 17 por ciento de la superficie forestal del país.
Los logros se han obtenido a través de una serie de reformas regulatorias que han resultado en avances y retrocesos para las comunidades indígenas, dice Iliana Monterroso, investigadora postdoctoral en el Centro de Investigación Forestal Internacional y uno de los autores de un nuevo Estudio sobre reformas en la tenencia de la tierra y los bosques en el Perú.
“Comprender la historia de las reformas de tenencia en Perú es importante para identificar los desafíos que quedan y las oportunidades que existen para abordarlos”, dice Monterroso.
La lucha por la tenencia ha propiciado el surgimiento de organizaciones indígenas locales, nacionales y panamazónicas, que han desempeñado un papel cada vez más activo en la defensa de políticas que respeten sus derechos territoriales.
Cincuenta pueblos indígenas habitan la Amazonía peruana, dependiendo de los bosques para su sustento. Sin embargo, a pesar de las reformas regulatorias, sigue siendo difícil para ellos obtener derechos legales para el uso pleno de esos recursos.
Desde que se aprobaron las primeras leyes modernas que rigen los derechos de los pueblos indígenas y la tierra hace más de un siglo, la mayor parte de la legislación ha promovido la colonización, la agricultura o el desarrollo privado en la Amazonía peruana, con una mentalidad que considera que los bosques poseen menos valor económico que la agricultura o la ganadería.
Incluso ahora, los derechos de propiedad se otorgan solo para tierras agrícolas, mientras que el estado retiene la propiedad de los recursos del subsuelo, como los minerales, y de los bosques sobre el suelo, otorgando concesiones o usufructo derechos de uso de esos recursos, pero sin renunciar a la propiedad.
Los funcionarios del gobierno a menudo han visto a los pueblos indígenas y sus reclamos territoriales como un obstáculo al progreso al dificultar el “uso del bosque”, dice Monterroso.
Sin embargo, las comunidades indígenas exigen cada vez más el control de todos los recursos, tanto en sus tierras como debajo de ellas. Mientras tanto, los programas vinculados a Compromisos de Perú para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por deforestación y degradación forestal (REDD +) ofrecer apoyo mediante la inclusión de fondos para la titulación de tierras indígenas.
Escollos
El primer reconocimiento legal de los derechos territoriales para los pueblos indígenas de la Amazonía peruana se aprobó en 1974. Un año después, la Ley de Bosques y Vida Silvestre puso los bosques bajo el control del gobierno, que podría otorgar el derecho a usarlos. Esto estableció las reglas separadas para los bosques y las tierras agrícolas que persisten en la actualidad.
Según las regulaciones actuales, el análisis del suelo determina si la tierra se clasifica como apta para el bosque o la agricultura, independientemente de si ya está cubierta de bosques. Solo se puede titular el área clasificada como tierra agrícola. Los derechos en el área clasificada como bosques se limitan al derecho de uso, conocido como usufructo, para lo cual las comunidades firman un contrato con el gobierno.
Para comercializar productos forestales, una comunidad también debe solicitar permisos u otro tipo de autorización oficial. En muchos casos, también deben elaborar y presentar planes de manejo forestal.
Debido a que este proceso de varios pasos es complicado y costoso, solo alrededor del 10 por ciento de las comunidades tituladas han obtenido usufructo contratos, dice Monterroso. Debido a la complejidad y el costo, algunas comunidades se limitan a utilizar los recursos forestales solo para fines de subsistencia o para extraer madera y otros productos ilegalmente.
A partir de la década de 1980, el gobierno peruano aprobó una serie de leyes que promovían el desarrollo, la agricultura y la colonización de tierras boscosas en la Amazonía. Esos esfuerzos se intensificaron en la década de 1990 y continuaron hasta la década de 2000.
Al mismo tiempo, la descentralización de la administración gubernamental significó que se transfirieron más responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales.
Durante las siguientes décadas, diferentes agencias estuvieron a cargo de la titulación de tierras y cada cambio significó la transferencia física de cientos de documentos. Muchos se perdieron durante las transiciones, lo que ralentizó el proceso de titulación de las comunidades.
En muchos casos, las organizaciones no gubernamentales que ayudaron a las organizaciones indígenas a mapear sus territorios con coordenadas georreferenciadas y trámites de archivo tenían registros más completos que el gobierno.
Debido a que el gobierno no tenía un registro nacional único de títulos de propiedad y concesiones para el uso de recursos, su promoción cada vez más agresiva de proyectos de desarrollo resultó en concesiones superpuestas para madera, minería, petróleo y gas, turismo y reforestación.
Muchas de esas concesiones también se superponían a áreas donde las comunidades indígenas solicitaban títulos, pero no podían obtener derechos sobre la tierra hasta que se resolvieran ciertos reclamos superpuestos.
El conflicto impulsa la búsqueda de derechos territoriales
Las tensiones sobre la tenencia de la tierra llegaron a un punto crítico con una serie de 99 decretos legislativos emitidos después de que Perú firmara un tratado de libre comercio con Estados Unidos en 2006.
Funcionarios del gobierno dijeron que las medidas eran necesarias para que la legislación peruana cumpliera con el pacto comercial, pero varios de los decretos debilitaron los derechos a las tierras comunales y abrieron el camino para que las industrias extractivas operaran en tierras comunitarias.
En 2009, las organizaciones indígenas realizaron una protesta de dos meses contra los decretos, bloqueando una carretera clave de la Amazonia cerca de la ciudad de Bagua. En junio de 2009, las fuerzas de seguridad intentaron despejar la barricada, lo que provocó un violento enfrentamiento en el que murieron 34 personas y más de 200 resultaron heridas.
Los eventos de Bagua marcaron un punto de inflexión para los derechos indígenas. Los decretos más polémicos fueron derogados y las largas negociaciones llevaron a la promulgación de la ley de consulta previa en 2011. La medida requiere que se consulte a los pueblos indígenas sobre cualquier proyecto de desarrollo o medida administrativa que pueda afectar sus derechos colectivos.
La primera legislación sometida a consulta fue la nueva Ley de Bosques y Vida Silvestre, que restableció los derechos exclusivos de las comunidades indígenas para utilizar los recursos forestales en sus territorios. Ese derecho fue revocado por una ley de recursos naturales en 1997.
Para 2016, 1,365 comunidades amazónicas habían obtenido títulos sobre más de 12 millones de hectáreas de tierra, mientras que 644 reclamos, por un total de casi 5.8 millones de hectáreas, estaban pendientes.
Como alternativa a los títulos comunitarios individuales, las organizaciones indígenas también habían ganado la designación de 2.8 millones de hectáreas de reservas para proteger a los grupos seminómadas que evitan el contacto con el mundo exterior, y otros 2.2 millones de hectáreas en "reservas comunales", áreas protegidas que abarcan varias comunidades.
Aunque Bagua puso los derechos de tierras comunales en la agenda política, sin embargo, la titulación ha sido lenta en los últimos años y solo un puñado de usufructo Los contratos se han emitido en casi.
Mientras tanto, la promoción del desarrollo en la Amazonía ha persistido y continúan los conflictos por el uso de recursos en tierras comunitarias.
Las reformas no deben ignorar la historia
Esta larga y compleja historia pone de relieve una serie de razones por las que la implementación de la reforma de la tenencia de la tierra y los bosques en Perú ha sido difícil, dice Monterroso.
La falta de claridad sobre los procedimientos y sobre qué agencia gubernamental es responsable retrasa el proceso. Eso se complica aún más por un procedimiento poco claro y costoso para clasificar el uso de la tierra basado en el análisis del suelo, y el proceso poco claro y costoso para obtener usufructo contratos.
Perú todavía carece de un mapa único de títulos y concesiones, por lo que las disputas de límites y los reclamos en conflicto continúan obstaculizando el progreso en la titulación comunitaria.
En los últimos dos años, ha habido un esfuerzo renovado para titular las comunidades indígenas en la Amazonía, en parte debido al financiamiento de programas relacionados con el clima destinados a preservar los bosques. Eso podría ofrecer una oportunidad para superar algunos de los obstáculos, dice Monterroso.
“Es importante que haya una hoja de ruta clara, para que los beneficios de las reformas de la tenencia de la tierra y los bosques lleguen a las comunidades a las que se suponía que debían beneficiar”, dice.
Las responsabilidades de las agencias gubernamentales nacionales y regionales en el proceso de titulación deben ser claras, deben coordinarse entre ellas y deben tener el personal y los fondos presupuestarios necesarios, dice. Las comunidades indígenas también necesitan aliados en esas agencias que puedan ayudarlas a navegar por el sistema.
La reforma de la tenencia también puede vincularse con la gestión sostenible de los recursos en las comunidades. Los grupos indígenas de Perú han propuesto una Esquema de “REDD + indígena”, que utiliza fondos relacionados con el clima para promover planes de titulación y medios de vida.
“Las oportunidades de mejora son claras”, dice Monterroso. "Desafortunadamente, si los desafíos no se resuelven, existe el riesgo de que continúe el conflicto".
