Ver a los manifestantes fuera de las oficinas de WestLB en Nueva York fue el signo más visible de la última reunión de proyectos y protesta, al menos para los prestamistas. Los activistas habían apuntado al landesbank por su papel organizador en el proyecto OCP en Ecuador. El oleoducto, patrocinado por Occidental, Perenco, Repsol, Agip SpA, Pecom, Encana y Techint, cuenta con el apoyo del gobierno ecuatoriano, pero no del Banco Mundial ni de los ambientalistas.
Los prestamistas de proyectos han notado estos signos, que el movimiento activista se ha movido detrás de los patrocinadores hasta los bancos que los apoyan. El resultado es un paso ambicioso por parte de los prestamistas de financiamiento de proyectos en el uso del poder de mercado para evitar que proyectos de alto perfil los expongan a riesgos de reputación. Sin embargo, los bancos involucrados están entusiasmados con la posibilidad de ser tomados en serio como defensores del medio ambiente.
Los Principios de Ecuador han estado en proceso desde octubre de 2002, cuando la Corporación Financiera Internacional invitó a varios bancos, entre ellos ABN Amro y Citigroup, a presentar estudios de caso sobre su experiencia en el manejo del riesgo ambiental. La oportunidad llegó en un momento útil para los bancos, que han luchado, al igual que con muchos problemas de todo el mercado, para crear un frente unido de acción.
Los proyectos objetables generalmente se dividen en dos categorías: grandes oleoductos y gasoductos a través de áreas de especial sensibilidad ambiental y represas hidroeléctricas que causan trastornos sociales generalizados. Ambos requieren una consulta exhaustiva y la debida diligencia ambiental. Además, ambos suelen requerir un fuerte apoyo de las agencias de crédito a la exportación y los prestamistas multilaterales.
Recientemente, ha habido una marcada disminución en la actividad de las represas; Brasil ha sido el lugar de los proyectos más recientes, relativamente poco controvertidos. Sin embargo, se avecina la represa de Bujagali en Uganda, que está luchando contra los problemas financieros del patrocinador AES, así como las acusaciones de irregularidad en el proceso de licitación. La presa de las Tres Gargantas de China utilizó al Banco de Desarrollo de China como vehículo de financiación, pero Morgan Stanley atrajo críticas por suscribir los bonos del banco.
Los proyectos de oleoductos representan la mayor parte de la actividad reciente e incluyen el oleoducto Chad-Camerún, el OCP mencionado anteriormente y el proyecto Bakú-Tblisi-Ceyhan, que pueden acercarse a los prestamistas en breve. Chad-Camerún es a menudo considerado por los prestamistas como el punto más alto hasta la fecha de financiamiento con conciencia social y ambiental, dado que incluía una sólida diligencia debida, así como una cuenta fiduciaria para la participación de Chad en los ingresos, que se destinará al gasto social.
El proyecto sigue siendo muy desagradable para los activistas, que afirman que el oleoducto causará una interrupción considerable a lo largo de su ruta. El próximo proyecto que probablemente llamará la atención es el oleoducto Camisea en Perú, sobre el cual el Banco Interamericano de Desarrollo y Citigroup habían estado preparando un paquete de financiamiento. A los bancos les gustaría tener un marco común de evaluación de riesgos ambientales antes de que este y otros proyectos conflictivos lleguen al mercado.
Sin embargo, el proceso será difícil, ya que muchos bancos consideran que estas evaluaciones de riesgo son tanto propias como individualmente adaptadas a las necesidades de los bancos. Aquí hay ecos de la lucha por presentar un frente común en oposición a las regulaciones de Basilea II sobre los niveles de adecuación de capital para el financiamiento de proyectos. Adoptar reglas voluntariamente en lo que es, después de todo, un mercado será un proceso complicado.
El primer medio de mitigar este riesgo es adoptar un conjunto de pautas que sean respetadas y razonablemente neutrales. Las reglas de la Corporación Financiera Internacional (CFI) / Banco Mundial son lo más parecido a un estándar común, aunque podría decirse que no son los estándares más estrictos. Algunos dirían que las reglas del Ex-Im de EE. UU. Son inusualmente estrictas, mientras que los participantes en el proyecto Bajío de InterGen en México tienen menos que buenos recuerdos de cumplir con los estándares del BID.
Una complicación en la adopción de las pautas es que los bancos no pueden suscribirse formalmente. La CFI considera que sus propias directrices son patentadas y ve con malos ojos los proyectos en los que no participa alegando que se adhieren a las normas. Por lo tanto, los principios de Ecuador funcionan como un vehículo ideológico de propósito especial: los bancos se suscriben a Ecuador, que a su vez basa sus directrices en el proceso de la CFI.
El documento utiliza un lenguaje inusualmente fuerte: el preámbulo establece que "no proporcionaremos préstamos directamente a proyectos en los que el prestatario no pueda o no pueda cumplir con nuestras políticas y procesos ambientales y sociales". De hecho, el lenguaje ambicioso del preámbulo puede parecer un poco elevado a algunos lectores.
Los principales pasos en la creación de los principios han sido tomados por cuatro bancos - ABN Amro, Citigroup, Barclays y WestLB - con Chris Beale, director global de financiación de proyectos y comercio estructurado de Citigroup, y Richard Burrett, director de financiación de proyectos de ABN Amro, siendo los jugadores clave. Según Beale, “los bancos de proyectos desempeñan un papel importante en los proyectos de desarrollo en todo el mundo y, en particular, en los mercados emergentes. El riesgo ambiental es tanto un riesgo crediticio como un riesgo para la reputación, y creemos que los bancos de proyectos tienen la oportunidad de fomentar las buenas prácticas ambientales ”.
El grupo también incluye Credit Lyonnais, Credit Suisse First Boston, HVB Group, Rabobank, Royal Bank of Scotland y Westpac, e incluye bancos más conocidos por sus franquicias de asesoría y suscripción. Pero eventualmente tendrá que ver si no solo el mercado de sindicación más amplio, sino también las agencias de crédito a la exportación, los inversionistas institucionales y las armas de préstamos bilaterales y multilaterales se inscribirán.
Mientras tanto, el grupo central también se ha acercado a las organizaciones no gubernamentales (ONG), los mismos grupos que han estado protestando y presionando contra las recientes decisiones de inversión en los bancos del proyecto. Las reuniones fueron aparentemente fructíferas e incluyeron grupos como el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), Friends of the Earth y Environmental Defense. Sin embargo, la palabra y una versión preliminar del documento se filtraron a la prensa empresarial en abril.
La bienvenida original de las ONG fue cautelosamente cálida: era evidente que no esperaban una propuesta tan directa de los prestamistas. El intercambio se entiende mejor como la primera escaramuza en una guerra de relaciones públicas que finalmente determinará cómo las corporaciones y el público ven las propuestas. Rainforest Action Network había estado publicando anuncios de televisión en Nueva York dirigidos específicamente a Citi; ahora los dos han acordado una "tregua" mientras trabajan juntos en proyectos. Asimismo, una ONG ha reclamado el final del mandato de asesoría de Citi sobre el proyecto Camisea como evidencia de que Citi está ansioso por evitar sabotear el lanzamiento de los principios. Beale destaca, sin embargo, que el mandato expiró en septiembre de 2002, antes de que los bancos comenzaran el proceso de Ecuador.
Los principios exigen que todos los bancos categoricen los proyectos que consideran en tres niveles, A, B y C. C representa un proyecto con un impacto ambiental y social potencial mínimo o nulo, mientras que B y A representan impactos potenciales mucho más graves. Los proyectos C presumiblemente serían los que suscitaron poca controversia, y los bancos no requerirían una evaluación ambiental (EA) del prestatario. Los proyectos B necesitarían una EA, mientras que los proyectos A, y algunos B, también requerirían un plan de gestión ambiental y evidencia de un esfuerzo consultivo serio con los grupos afectados. Los bancos enumerarían la cantidad de proyectos en cada categoría que apoyaron, idealmente en un informe de gobierno corporativo y responsabilidad social de todo el banco.
El último aspecto significativo de las propuestas es que los documentos del préstamo harían referencia a la responsabilidad ambiental y estarían convenidos de manera que los prestatarios tendrían que cumplir con cualquier plan de gestión descrito en la documentación. El objetivo final de los bancos es que los prestatarios y patrocinadores hayan realizado gran parte del trabajo relevante incluso antes de salir a otorgar un mandato.
Sin embargo, las ONG y otros han notado algunas lagunas, algunas de las cuales se abordaron en los períodos entre borradores. El más significativo de ellos es que las directrices, aunque originalmente cubrían los mercados emergentes, ahora tienen un alcance global. La segunda es que las directrices solo cubren proyectos de más de 50 millones de dólares. El argumento de los bancos ecuatorianos es que tales proyectos representan solo alrededor del 3% del mercado de proyectos y que, como dijo un banquero a las ONG, "hay que gastar mucho dinero para contaminar el medio ambiente" (su respuesta no se registró ).
Sin embargo, estos acuerdos representan una gran cantidad de acuerdos de recursos pequeños, a menudo contenciosos, en particular la minería. La propia CFI ha recibido una gran cantidad de cobertura negativa por su apoyo a las operaciones mineras más pequeñas. Más recientemente, el proyecto Bulyanhulu de Barrick atrajo fuertes niveles de críticas por parte de activistas de derechos humanos. Esto último habría estado cubierto por las directrices, pero los acuerdos mineros más pequeños son a menudo los que tienen menos probabilidades de necesitar apoyo multilateral porque su plazo y tamaño significan que pueden asegurar un seguro contra riesgos políticos en el mercado privado.
Sin embargo, se ofrece una paradoja más seria que explica la actitud cautelosa de las ONG. Las pautas deben ser lo suficientemente estrictas para presentar un avance significativo y atraer la ira de los manifestantes, pero lo suficientemente flexibles para alentar la adopción y mantener a las corporaciones del lado. Los patrocinadores, recuerde, se han visto obligados a enfrentar las críticas durante mucho más tiempo que los bancos, y no solo tienen sus propias directrices ambientales, sino también sus propios medios para refutar los comentarios adversos.
Si bien las pautas no aumentarán de manera apreciable los costos de transacción, aunque solo sea porque la mayoría de los acuerdos ya utilizan muchos de los pasos de mitigación de riesgos descritos allí, pueden alterar la economía del proyecto. La tentación de los bancos de quebrar frente a patrocinadores poderosos será fuerte o, como dijo un banquero, “¿se enfrentarán a ExxonMobil en lugar de QatarGas 2? Lo dudo." Será posible para los proyectos comparar precios donde el escrutinio ambiental sea más de su agrado, aunque casi todas las instituciones del sector público tendrán pautas bastante estrictas.
Otro punto hecho por los partidarios es que los patrocinadores más grandes ya cuentan con alguna forma de monitoreo ambiental, aunque las opiniones difieren en cuanto a su efectividad. Empresas como BP han sido eficaces para persuadir a los consumidores y algunas partes interesadas de que se toman en serio el control de su cumplimiento; el activismo de los accionistas ha obligado a otros a tomar medidas en esta dirección. Como dice Richard Burrett de ABN Amro, "los principios deberían crear estándares con los que los patrocinadores puedan vivir, ya que la mayoría de las empresas más sofisticadas ya lo están haciendo". Es probable que sean los patrocinadores privados más pequeños con menos influencia en los bancos y menos forma de ser conscientes del medio ambiente, los que tendrán que tomar a Equator en serio.
Aquellos en el extremo menos entusiasta del espectro de partidarios de Ecuador señalan que el acuerdo no cubrirá los bonos, y también que, dada la naturaleza de muchos bancos comerciales y de inversión, algunos proyectos pasarán desapercibidos: “no es una panacea”, como dijo uno. Dada la importancia cada vez menor del financiamiento de proyectos en algunos bancos, y el hecho de que la deuda sin recurso se ofrecerá de manera única, significa que los directores de financiamiento de proyectos ocasionalmente no podrán hacer cumplir los principios dentro de sus propias instituciones.
Y es en la implementación donde los bancos enfrentarán los desafíos y críticas más serios. Michelle Chan, portavoz estadounidense de Amigos de la Tierra en Estados Unidos, acoge con cautela las propuestas, pero tiene dudas sobre la efectividad de la implementación. “Las políticas de salvaguardia de la CFI son un buen lugar para comenzar”, dice, “pero la CFI tiene alrededor de 30 personas trabajando en esto. No estoy seguro de que los bancos tengan la gente para analizar esto de manera efectiva ". Chan cree que un auditor o defensor del pueblo independiente, un árbitro neutral de la adherencia sería un buen lugar para comenzar, pero los bancos desconfiarán de los mecanismos policiales que violen su independencia. Como tal, las ONG desconfiarían de ofrecer a los bancos un impulso de relaciones públicas sin ataduras.
Asimismo, la CFI debe circunscribir cuidadosamente su relación con los Bancos del Ecuador. Según Suellen Lazarus, directora de sindicaciones de la CFI, no prevé su función de cumplimiento, sino más bien en términos de educar a los bancos sobre cómo aplicar las salvaguardas. Sin embargo, se siente agradecida por el entusiasmo de los bancos y dice que “es un reconocimiento de que la CFI tiene pautas que han funcionado a lo largo del tiempo, por lo que los principios son una afirmación de lo que hemos estado haciendo”.
Los organizadores defienden con fuerza el efecto positivo que algunos bancos pueden tener en el negocio: el grupo central de 4 solo domina alrededor del 17% del mercado de deuda bancaria, y el grupo completo posee el 30%. Su efecto en los proyectos en los que realizan labores de asesoramiento o forman parte de un sindicato de clubes es probablemente mayor. Como dice Burrett de ABN Amro, “cualquier banco que se una a una sindicación de préstamos por parte de un banco ecuatorial estará comprando la debida diligencia realizada de acuerdo con los principios. No podemos obligar a los bancos a adoptarlos, pero creemos que los principios son una forma útil de garantizar que las instituciones sigan los pasos necesarios ". No hay duda de que los bancos se negarían a hacer negocios con una institución que no se inscribió, y la sanción esencial en el trabajo es que no inscribirse hará que el prestamista quede mal.
Sin embargo, como dicen Beale y Burrett, las directrices tendrán un lugar público donde los bancos podrán manifestar su voluntad de adherirse a los principios. Además, serán una forma útil para que los activistas y las partes interesadas pidan cuentas a los prestamistas. La divulgación de detalles será irregular, pero ofrecerá a las comunidades afectadas una forma de expresar sus preocupaciones sabiendo que algunas de las instituciones más grandes desconfiarán de otorgar préstamos para proyectos contenciosos. Los principios pueden incluso convertirse en el estándar de facto para todos los préstamos para proyectos internacionales, una vergüenza para las ECA que hasta ahora no han podido llegar a estándares comunes significativos.
Cuando este artículo fue a la imprenta, los bancos y la CFI estaban listos para realizar una conferencia de prensa para anunciar el lanzamiento de los principios (para obtener más detalles a medida que surjan, consulte Ofertas y desarrollos en este número). A partir de entonces, comienza la labor de llevar a los bancos y ONG en direcciones opuestas: que los principios son significativos, pero lo suficientemente adaptables para adaptarse a los prestamistas y patrocinadores.
